Por: Felipe Morales R.

Colectivo Gladys Armijo

En el contexto de la profunda crisis política chilena desencadenada a partir de la rebelión de octubre de 2019, el debate sobre una nueva constitución y sus contenidos ha puesto el foco en la profunda desigualdad de nuestra sociedad, bajo la premisa de un Estado que sea garante de los derechos sociales, económicos y culturales. Las cuestiones relacionadas sobre cómo se gobierna y administra el territorio del Estado chileno han estado presentes en las demandas sociales, cuando se argumenta que existe un excesivo centralismo y concentración de poder en la capital nacional, en desmedro de las legítimas demandas de las regiones y comunas por mayores niveles de autonomía. 

En el debate constitucional han surgido variadas opiniones críticas del centralismo- desde un amplio espectro ideológico – desde posiciones liberales como de la fundación “Chile descentralizado”, hasta posturas favorables a la creación de una república federal, e incluso visiones desde los pueblos originarios en relación a la necesidad de crear un Estado plurinacional, con autonomías territoriales. Todas reconocen que la concentración geográfica del poder en Santiago de Chile es uno de los principales obstáculos al momento de pensar el desarrollo regional. 

Como plantea el geógrafo Ignacio Celis, hoy nos vemos enfrentados al desafío de la “desconcentración geográfica del poder” o como señala el abogado constitucionalista Jaime Bassa, a la “desconcentración de la distribución territorial del poder” en relación a la necesidad de construcción de nuevas formas jurídicas para las estructuras de poder político.

Al respecto, a partir del año 2018 se han implementado una serie de medidas que avanzan hacia la descentralización del Estado, en base a en la promulgación de las leyes Nº 21.073 y Nº 21.074 que “regula la elección de gobernadores regionales” y para el “fortalecimiento de la regionalización del país, respectivamente. Ambas leyes modifican la ley 19.175 orgánica constitucional sobre “Gobierno y Administración Regional” y plantean la posibilidad que los gobiernos regionales puedan asumir ciertas competencias que en la actualidad son atribuciones del nivel central.

De la “provincialización” a la “regionalización” en Chile

Desde una perspectiva histórica y en base a lo planteado por Hernández (1993), en todas las constituciones que ha tenido Chile se han ensayado distintas formas de organización de los territorios y pueblos que lo habitan. Todas las constituciones hacen referencia al modelo de administración y gobierno provincial, regional y municipal. En los orígenes de la República, la constitución federal de 1826 reconoció la existencia de 8 provincias, cada una con autonomía respecto de las otras y unificadas bajo la constitución. 

Con el triunfo de los sectores liberales de Santiago, la “constitución federal” fue reemplazada en 1833 y la organización del Estado se definió de carácter unitario, con un sistema de gobierno central y de administraciones provinciales. Se fortaleció a la provincia de Santiago como capital de la república y con el tiempo allí se fue concentrando la población y el capital. Casi un siglo después, en la CPE de 1925 abordó el tema de la descentralización administrativa del Estado y el fortalecimiento de las provincias, situación que nunca llegó a concretarse. 

Para el año 1970, el territorio de Chile estaba organizado en 25 provincias . Es en 1974 a partir de las reformas políticas y administrativas iniciadas por la dictadura militar donde se crea la división política y administrativa que conocemos bajo el nombre de “regionalización”. Dicha forma de organización territorial del Estado – originalmente en 13 regiones – quedó plasmada en la constitución de 1980, donde se consagró un proceso de centralización política y administrativa, con la desconcentración de funciones centrales en los gobiernos regionales y municipales, proceso que el geógrafo Rodolfo Quiroz (2019) aborda cómo la “geopolítica de la regionalización”.

Sobre el gobierno y la administración de las regiones en el contexto del fortalecimiento a la regionalización

Salvo algunas reformas – la regionalización es la manera en que se ha ejercido el gobierno de los territorios y pueblos de Chile durante los gobiernos democráticos. Los cambios más relevantes experimentados han sido la elección de los consejeros regionales y la “emancipación” de algunos territorios regionales, que ha dado paso a la creación de 3 nuevas regiones, como una manera de re-provincialización. Por ejemplo, la antigua provincia de Aconcagua actualmente tiene serios argumentos para ser una región, situación que eventualmente podría reconfigurar el mapa del poder en Valparaíso.

La doctora en geografía Gladys Armijo (2007) señalaba que con la creación de las nuevas regiones existen dudas respecto a cómo se maneja el concepto de jerarquización y funcionalización de los agentes territoriales que comienzan a actuar desde diversos ángulos en la estructura de poder interno de esas regiones.

Además, hay que considerar que, bajo el actual modelo político administrativo, “más regiones” no implica necesariamente “más descentralización”. Lo anterior considerando la hegemonía que el nivel central -mediante la Subdirección de Desarrollo Regional SUBDERE- tiene sobre todos los gobiernos regionales, desde Arica a Magallanes. 

Una primera cuestión curiosa de las mencionadas leyes Nº 21.073 y Nº 21.074 que “regula la elección de gobernadores regionales” y para el “Fortalecimiento de la regionalización del país”, es la distinción entre las atribuciones del nivel central y regional. Se define que el gobierno de la región corresponderá al delegado presidencial y que la administración estará radicada en el Gobierno Regional.

Suena paradójico, pero la ley declara explícitamente el carácter limitado y poco ambicioso del llamado “fortalecimiento regional”. Sin dudas, la elección del gobernador (a) regional y de las y los consejeros regionales es un avance para la democratización de las instituciones públicas. Sin embargo, para tener verdaderos gobiernos regionales, la figura del “delegado presidencial” resulta ambigua, en tanto que representa vestigios de un centralismo que a estas alturas resulta obsoleto, si de verdad se pretende avanzar en una agenda descentralizadora que apunte efectivamente al desarrollo regional.

Avanzar a la desconcentración geográfica del poder

Tras cuatro décadas bajo un proyecto de regionalización centralizado políticamente y desconcentrado administrativamente, podría considerarse que las reformas en curso representan un paso importante, pero carácter limitado, en tanto no se modifique la actual estructura territorial bajo la cual se organiza el Estado chileno.

Mientras existan vestigios de la hegemonía del nivel central sobre las regiones – bajo la figura del delegado presidencial y la SUBDERE – la descentralización seguirá siendo una quimera y seguirán imponiéndose las decisiones que se tomen en Santiago. A su vez, si no se fortalecen con nuevas atribuciones y recursos a los gobiernos locales, las capitales regionales seguirán reproduciendo un modelo de “centralismo regional” en su interior.

En pleno debate constitucional sobre estas materias, se debe avanzar a la desconcentración geográfica del poder para la superación de la dependencia respecto del nivel central y avanzar hacia un federalismo chileno basado en gobiernos regionales y comunales autónomos, que no se limiten a administrar sino realmente aspiren a gobernar los pueblos que habitan el territorio.