«Competencias estratégicas del Gobernador Regional y su correspondencia con el proceso constituyente» Por Felipe Oscar Lagos Díaz
Por Felipe Oscar Lagos Díaz
- Definiendo el problema: lo político por sobre lo administrativo.
La crisis política, económica y social que ha estado viviendo Chile desde los últimos diez años, producto del resquebrajamiento global del modelo neoliberal y problemáticas nacionales, tales como la desigualdad social y la deslegitimad política, se radicalizó con el denominado “estallido social” y la pandemia por Covid-19. De este modo, los problemas de salud, transporte, deforestación, urbanización e industrialización, entre otros, se conjugan en su dimensión de Crisis y de Pandemia.
Las sociedades vuelven a reclamar protección ante el desarraigo de los mercados y el abandono por parte del Estado. Surgen demandas y anhelos de descentralización, innovación, democratización, así como de recuperación de los bienes comunes, limitaciones al gran empresariado y creación de nuevas formas asociativas. Consideramos que dos grandes conceptos sintetizan parte de este movimiento de sentido y participación contemporáneo: planificación y desarrollo.
La institucionalidad del Gobernador Regional no es simplemente un nuevo actor que deba participar de la gestión estatal, sino que sus competencias están orientadas a una transformación del sistema político, económico y social. En su figura se sintetiza el anhelo de descentralizar el poder y democratizar la toma de decisiones de asuntos públicos. Pero también la de llevar a cabo un cambio en el modelo de desarrollo nacional, impulsando un sistema productivo más justos, solidarios y sostenibles.
A su vez, ese nuevo modelo de desarrollo debe ser planificado. De ahí que este concepto también tenga un lugar protagónico en las competencias estratégicas del Gobernador Regional.
Ahora bien; no es la naturaleza jurídica de la institucionalidad del Gobernador Regional la que aquí nos convoca, ni su relación jerárquica con Poder Ejecutivo. No es el Derecho Administrativo, propiamente tal, el ámbito de mayor tensión que visualizamos. Aunque, por supuesto, sí afecta sustantivamente los ámbitos de elaboración y gestión de políticas públicas, así como concierne a la organización y poderes del Estado…
Ciertamente, cuando las competencias de un servicio público como es, en definitiva, el Gobernador Regional, son planificar y promover el desarrollo, los ámbitos, por ejemplo, de la personalidad jurídica y el patrimonio propio, la forma de generación de las autoridades y la relación de tutela o supervigilancia que tienen respecto al Poder Ejecutivo, están completamente implicados en su desenvolvimiento.
No obstante, es en otro lugar donde radicará la principal tensión: en el hecho de que el principal problema que se presentará a la hora de que el Gobernador Regional intente llevar a cabo sus competencias, será de carácter constitucional.
El objeto de esta reflexión es la relación entre las competencias de la planificación y el desarrollo con las que cuenta el Gobernador Regional y los elementos definitorios a la hora de llevarlas a cabo, que emergerán del actual debate constitucional…
En definitiva, la pregunta es: ¿cómo se relacionan los conceptos de planificación y desarrollo, en cuanto competencias estratégicas del Gobernador Regional, y de qué modo estarán determinados por el actual proceso constituyente y el debate de la Convención Constitucional?
Se cuenta con el atributo, a saber: planificar y tender al desarrollo. Y se le designa como estratégico. Pero no es ni será un problema jurídico o de jerarquía el principal dique para el tratamiento de las competencias de esta nueva institución pública, sino más bien un problema político y filosófico, o en otras palabras, un problema constitucional: ¿Qué significa planificar? ¿Qué significa desarrollo?
La Administración Pública tiene como función la gestión eficiente y transparente de los recursos públicos; y su capacidad interpretativa esta circunscrita a la normativa legal. ¿Qué pasa, entonces, cuando esa normativa cambia, cuando la ley de todas las leyes cambia? ¿Y qué pasa cuando se crea una nueva institucionalidad que trae consigo, por así decirlo, el nuevo espíritu del poder constituyente, pero aún en medio de una normativa jurídica constituida? ¿Cómo actuará el sistema público cuando, bajo la tutela del Estado subsidiario, debe afrontar el hecho de que planificar y desarrollar sólo es posible con un Estado protagónico? ¿Cómo se tensionara el sistema público cuando se le ha asignado la tarea estratégica de planificar y tender al desarrollo, cuando el modelo neoliberal lo ha “educado” y “mandatado” para, simplemente, gestionar y tender al crecimiento económico o explotar las ventajas comparativas? ¿Con una Administración Pública acostumbrada, por ejemplo, a gestionar y administrar presupuestos anuales, se puede constituir un modo de planificación a mediano y largo plazo, para la creación de un nuevo modelo de desarrollo?
Estas preguntas, de carácter eminentemente político, reclaman también una enorme transformación a la administración y el sistema público.
- Transformar los paradigmas.
Las competencias ya asignadas al Gobernador Regional versan principalmente sobre: 1) su función de Jefe de Servicio del Gobierno Regional (representación judicial, nombramiento de funcionarios, etc.); 2) competencias normativas, siendo la más relevante la de solicitar al Gobierno Central que le transfiera competencias radicadas en ministerios y servicios públicos, a su Gobierno Regional; 3) de planificación, como la política regional de desarrollo o el plan regional de ordenamiento territorial; 4) presupuesto regional; y 5) coordinar, supervigilar y fiscalizar a los servicios públicos que en el futuro puedan crearse, y que dependan o se relacionen con el Gobierno Regional.
Centrémonos en la tercer problemática planteada: las competencias del Gobernador Regional en lo que respecta a la planificación, tanto en materia de la política regional de desarrollo, como el plan regional de ordenamiento territorial, el fomento de las actividades productivas y el desarrollo social y cultural.
El Gobernador Regional se ubica en un nuevo escenario en el esquema de la descentralización política y administrativa, para el nivel regional, en el contexto de transferencia de competencias desde el nivel central a los gobiernos regionales.
En materia de planificación, contará con la función de promulgar el plan regional de ordenamiento territorial, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, comunales y seccionales, y el detalle de planes reguladores intercomunales. Cabe mencionar que la confección de algunos de estos instrumentos ya está radicada en las Seremi de Vivienda, según lo dispuesto en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Sin embargo, se introducen nuevos instrumentos como los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), cuya confección es resorte exclusivamente del GORE, y son aprobados y promulgados también por las autoridades regionales (Hernández, 2019).
De todo este andamiaje jurídico, administrativo y jerárquico, emergen una serie de tensiones y problemáticas, tales como la asimetría de poder entre el Delegado Presidencial regional y los Gobernadores Regionales, la discrecionalidad del Ejecutivo para transferir competencias, la inexistencia de un mecanismo de resolución de conflictos entre los gobiernos regionales y el gobierno central (Pérez, 2020).
A pesar de esto, los principales conflictos respecto a la planificación y el desarrollo en tanto competencias estratégicas del Gobernador Regional, no se explicaran ni se resolverán desde, digamos, el Derecho Administrativo. La principal cuestión en debate será el discurso construido o por construir en torno a qué quiere decir “planificación” y qué “desarrollo”.
Actualmente, no sólo carecemos de investigaciones suficientes en torno a la institución de Gobernador Regional, sino que también respecto a qué quiere decir que sus competencias estratégicas sean la de planificación y desarrollo.
Hasta ahora, se ha señalado, muy sagazmente, que “… es previsible que los conflictos con el Presidente en ejercicio se transformen en una herramienta para que los gobernadores regionales sean percibidos como autoridades capaces de resolver problemas concretos” (Pérez, 2020). Pero no se ha dicho lo suficiente que esos “problemas concretos” dicen relación al actual modelo de desarrollo neoliberal, la matriz productiva y la complexión de un Estado subsidiario.
El Gobernador Regional ha nacido con el espíritu de promover, planificadamente, el desarrollo. Pero, ¿qué entendemos por “desarrollo”? Es más, ¿cómo se planifica el desarrollo? Esto se ha dicho de manera rotunda, el Gobernador Regional tiene el cometido de contribuir a una planificación integrada y sostenible. Pero, ¿qué entendemos por planificación? ¿O cuáles son los límites y la capacidad de la planificación en el contexto de un sistema público que, si bien no es que programe “paso a paso”, sí lo hace año a año, a partir de sus presupuestos…?
Permítasenos una tangente para acercarnos un poco más a nuestra problemática. Durante muchísimo tiempo los conceptos de “descentralización” y “desconcentración” no fueron lo suficientemente distinguidos. Hoy contamos con una literatura que ha podido diferenciar claramente uno y otro concepto (Raczynski y Serrano, 2001)…
Del mismo modo, para el periodo actual, lo que se ha de distinguir con rotunda claridad es la diferencia entre, por un lado, gestión y crecimiento económico, y por otro, planificación y desarrollo, como quien distingue entre Estado subsidiario neoliberal versus Estado social de derecho.
Se trata de transformar el paradigma estrecho de gestión por uno de planificación a mediano y largo plazo, además de forma participativa y sostenible. Del mismo modo, se ha de transformar el paradigma de desarrollo cuantitativo, que es tan sólo el ideal neoliberal del crecimiento económico, por el de “desarrollo cualitativo” o desarrollo integral y sostenible (Meszaros, 2009).
Planificar debe significar visualizar, orientar, guiar, organizar, lo que es mucho más que la gestión de recursos del Estado subsidiario. Planificar requiere de un Estado protagónico, así como de una sociedad igualmente protagónica. Planificar es, en definitiva, todo lo contrario que el ideal del mercado autorregulado y el modelo de explotación de las ventajas comparativas…
El mismo conflicto presenta cualquier estrategia orientada al desarrollo cualitativo, que es el desarrollo de los individuos y las comunidades, de los territorios y de la naturaleza misma, de la cooperación social y la realización individual.
La definición y aplicación de los conceptos de planificación y desarrollo en relación a las competencias estratégicas del Gobernador Regional, afectan el Derecho Administrativo, pero no se centran en él. Son un problema político y filosófico, son, al fin de cuentas, un problema constitucional.
La autoridad del Gobernador Regional, como la de cualquier otra institución, no está separada de la Carta Magna. Es más, toda definición de competencias están normadas por la Constitución.
Pero cuando una nueva intuición nace con objetivos y competencias que responden a demandas y anhelos ciudadanos, que están en oposición al actual modelo económico, político y social, que, por lo demás, se resquebraja (local y globalmente), entonces estamos ante un problema que va más allá los procesos administrativos…
El Gobernador Regional se ha constituido no sólo para reemplazar al Intendente, sino para hacer algo distinto a lo que el Intendente hacia. Más aún, el Gobernador Regional ha sido fundado no sólo para liderar el Gobierno Regional, sino para hacer algo distinto a lo que éste había estado haciendo. Ya no se trata de gestionar y promover el crecimiento económico y explotar las ventajas comparativas de cada región, se trata de planificar para la creación de un nuevo modelo de desarrollo.
En este sentido, las cuestiones de planificación y desarrollo como competencias estratégicas, son un problema constitucional y de innovación pública, en el sentido más profundo de éste último término, es decir, innovación no como una problemática tecnológica, sino democratizadora y de gestión de los bienes comunes, a partir de la colaboración, la coordinación y la cooperación (Ramírez-Alujas, 2012).
Es, sin duda, un escenario complejo en términos de relaciones administrativas, jerárquicas, de cooperación y coordinación entre niveles de gobierno nacional y subnacional, etcétera. Pero el problema fundamental, es decir, el problema que estará a la base de los probables conflictos, tienen un carácter político y filosófico, y encontrarán su escenario de disputa en la Convención Constitucional, que ya ha empezado.
Por lo tanto, la principal ruta visualizada entre las competencias del Gobernador Regional y la actual coyuntura instituyente de una nueva Constitución para Chile, consiste en la tensión existente en la dualidad, no tanto entre Gobernador Regional y Poder Ejecutivo, o Descentralización y Centralización, sino entre las competencias estratégicas de planificación y desarrollo versus la “gestión” y “crecimiento económico” propias de un Estado subsidiario. En otras palabras, se trata del conflicto entre un Estado social de derecho, que muy probablemente se gestará con la redacción de la Nueva Constitución y que es el “espíritu” de la nueva autoridad regional, versus el fallido Estado neoliberal.
- Del Estado subsidiario al Estado social de derechos.
El Gobernador Regional modificará la dinámica política regional, así como generará ventajas y avances. Pero también producirá tensiones políticas, no tanto como dualidad de autoridad y división de jerarquía, sino como dualidad de proyectos y sentido.
Sin duda se producirán cierta confusión de liderazgo, problemas de coordinación entre gobierno central, regional y municipal, divergencia y afinidades. Es cierto que la reforma constitucional para la creación de la nueva autoridad, aún no define muchas de las competencias y que falta claridad respecto a una instancia de coordinación. Pero los conflictos no serán producto tanto de una cuestión de Derecho Administrativo, sino de qué se entiende por planificar y qué se entiende por desarrollo, y especialmente si partimos de la idea de que planificamos para el desarrollo….
Basta con revisar algunos documentos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) o del Ministerio de Desarrollo Social o el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, para constatar que los conceptos de “planificación” y “desarrollo” que emplea el Estado chileno y sus diferentes instituciones corresponden al sentido instituido en el régimen constitucional de 1980, de carácter profundamente neoliberal, basado en la autorregulación del mercado y la explotación de las ventajas comparativas.
Pero este modelo hoy está en crisis, no sólo nacionalmente, sino de manera global. Y el estallido social y actual proceso constituyente, así como las modificaciones globales, especialmente impulsadas por la pandemia por Covid-19, están orientadas a una nueva relación entre Estado, mercado y sociedad civil.
Así como en los últimos veinte años hubo una tensión ante la diferencia entre descentralizar y desconcentrar, en adelante el debate principal consistirá en la distinción, radical, entre planificación y desarrollo, por un lado, y gestión y crecimiento, por otro; entre proyectos a mediano y largo plazo versus el “plan paso a paso” del modelo extractivista y subsidiario… Será esta la mayor dificultad a la hora de coordinar las distintas instancias del Estado en un proyecto nacional.
Frente a esta dificultad, la solución sólo se zanjará desde el proceso constituyente y la Nueva Constitución. Si persiste un Estado subsidiario, un Estado neoliberal, la autoridad del Gobernador Regional y sus competencias estratégicas, quedarán truncadas. Por el contrario, si de la Nueva Constitución emerge un Estado social de derecho, el Gobernador Regional podrá desplegar en plenitud el espíritu con el cual fue creado: no sólo descentralizar el poder, sino planificar para el desarrollo…
En definitiva, no se trata sólo del tránsito de un modelo centralizado a otro descentralizado, sino de un Estado subsidiario basado en la gestión y el crecimiento, a la creación de un Estado social de derecho, que planifica y constituye un nuevo modelo de desarrollo para Chile.
En este nuevo modelo ocuparan un lugar central los procesos de planificación y desarrollo, que se contrapondrán a los de “gestión” y “crecimiento económico”, “orden espontaneo del mercado” y “ventajas comparativas”.
En la actualidad, tanto por la crisis global del neoliberalismo como por la pandemia por Covid-19, los Estados están intentando recuperar la capacidad de incidir en los intereses nacionales.
El modelo neoliberal constituyó sociedades con mayor desigualdad, desempleo, subempleo y precariedad, mayor número de pobres, donde la mayoría sufre el deterioro de sus condiciones de vida y hay una movilidad social descendente, mayores índices de violencia y criminalidad, donde el ciudadano es expropiado progresivamente de sus derechos políticos y sociales por priorizar el libre mercado.
Ante esto, es lógico que se precise un nuevo proceso basado en la planificación. Se trata de una especie de “contra-movimiento”, con el objetivo de controlar los nefastos factores impuestos por el mercado autorregulado (Polanyi, 1989).
Cuando se le asigna a los Gobernadores Regionales competencias que respectan a planificación, tanto en materia de la política regional de desarrollo, como el plan regional de ordenamiento territorial, el fomento de las actividades productivas y el desarrollo social y cultural, en un contexto de cambio constitucional, crisis nacional y global del neoliberalismo y pandemia por Covid-19, se genera irrefrenablemente una tensión radical, puesto que mercado autorregulado y crecimiento económico, por un lado, y planificación y desarrollo, por otro, se obstaculizan mutuamente.
Sólo las definiciones de la Convención Constitucional y la Nueva Carta Magna pueden orientar la labor del Gobernador Regional hacía el horizonte para el cual fue creada la nueva institucionalidad, y frenar, por lo tanto, los intentos del Poder Ejecutivo y la figura del “Delegado Presidencial” por sanear los resquebrajados de los ideales neoliberales de mercado autorregulado, ventajas comparativas, modelo extractivista, crecimiento económico y gestión “paso a paso”.
BIBLIOGRAFÍA
Hernández, R. (2019). “Competencias del gobernador regional. Funciones del órgano ejecutivo del gobierno regional”. En: https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/27915/2/Competencias_Gobernador_Regional.pdf
Mészáros, István (2009). El desafío y la carga del tiempo histórico: El socialismo del siglo XXI. Ed. El perro y la rana. Venezuela.
Pérez, G. (2020) “Descentralización y gobernadores regionales”, Claves para el debate nº 1. En: https://www.ieschile.cl/wp-content/uploads/2020/01/Claves-descentralizacio%CC%81n-y-gobiernos-regionales.pdf
Polanyi, K. (1989). La gran transformación. Madrid: Ediciones La Piqueta.
Raczynski, D.; Serrano, C. (2001). Descentralización. Nudos Críticos. CIEPLAN-Asesorías para el Desarrollo. Santiago de Chile.
Ramírez-Alujas, A. (2012). Innovación en las organizaciones y servicios públicos: ¿El eslabón perdido? Bases para la transición hacia un modelo de innovación abierta y colaborativa.
